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高薪养廉的法律思考           ★★
高薪养廉的法律思考
作者:佚名 365bet平台返利_365bet彩票_澳门365bet来源:论文网 点击数: 更新时间:2008-5-4 0:01:44
“礼义廉耻,国之四维;四维不张,国乃灭亡。”这是两千七百年前振兴齐国,成就霸业的一代英才管仲的千古名言,在管仲看来廉耻是立人之大节,盖不廉,则无所不取;不耻,则无所不为。人而如此,则祸乱败亡亦无所不至。然而事实上廉洁这一品质的养成却远非那么容易,作为廉洁的对立面,腐败问题伴随着私有制和阶级社会而生,它是一个自古以来就困扰着各朝代政权的一大顽症。王亚南先生说:中国古代官僚的生活就是贪污生活。又说:中国古代的一部二十四史,其实就是一部贪污史。[1]尽管各朝代灭亡的原因并不完全相同,但是都无法逃脱兴亡周期率的轮回:从王朝初期狠抓反腐败斗争,到王朝中叶后反腐败制度渐渐松驰,变得有名无实,再到王朝后期便腐败盛行导致王朝灭亡,然后新王朝又从头开始一轮新的轮回。而清廉自持的官吏之少,也是屈指可数,“翻翻二十四史,人们就会明白,有名有姓并且货真价实的清官,不过几十位。明末清初优秀的文学家、史学家张岱,在所着《夜航船》卷7’清廉类’,扳着指头数了很久,也不过只找出四十位清官。”[2] 

  腐败也是一个世界性的焦点问题,自本世纪70年代以来,世界范围内的贪污贿赂犯罪日益严重,更无论非犯罪性质的腐败。由于贪污贿赂,发展中国家的债务增加了30%,仅拉美国家每年被侵吞的财富就达210亿美元之多。[3]廉洁和高效成为各国政府竭力追求的目标,直接关系到国家的兴亡和人民的祸福。 

  古往今来各国从政治家、法学家、经济学家,以至普通百姓都在思考、议论反腐败问题,也提出了各种各样的反腐败举措,在这些具体的反腐败举措中,高薪养廉是一项非常引人注目的措施,在有些国家和地区,它已经作为一项法律制度而存在,而在我国则对此项制度颇多争议,支持者和反对者都言之凿凿。因此,对高薪养廉作为一项反腐败的法律制度从法律的角度来进行严肃认真的研究思考是十分必要的。本文正是试图作出这样的探索,即论证薪俸制度与廉政建设之间的关系,我国历史上和国外高薪养廉制度对我国现实社会的借鉴意义,高薪养廉制度的局限性和不足,论证高薪养廉的理论基础,并最终提出高薪养廉和我国具体国情相结合的一些看法。 

  一、高薪养廉的提出 

  (一)廉政的呼唤 

  1、权力的本质 

 按照马克思主义观点,权利与权力都不是天赋的,都是一定社会历史发展阶段的产物,道德的和习惯的权利产生在前,法定权利和权力产生在后。而从法定权利与权力的关系上说,是先有了阶级和国家,有了公共权力和法律,然后才有法定权利。权利是夺取国家权力的阶级斗争的胜利者按阶级力量的对比进行分配的产物,因此权力是权利的渊源和前提,“没有人民的国家,就没有人民的一切”,不能把权力看成是一种消极的力量,不能忽视权利对权力的依存性。但是从另一种意义上说,夺取政权的过程,也可以说是人民行使革命权、起义权的过程。但是马克思主义并不象资产阶级法律那样承认这种权利是法定权利,(例如美国独立宣言、法国人权宣言那样),而认为这是一种道义上的权利。所以正确的认识应当是一方面人民权力是具有绝对性、主导性的,它是制定法律配置公民权利的前提和基础;而另一方面政府权力或某个政府官员的权力则是相对性、派生性的,它以公民的权利为基础,并受公民权利的制约。因为政府是由人民选举产生的,因此,人民的选举权(这是一种权利)是政府权力的基础。总之,人权与人民权力(政权)是法定权利的基础,而公民权利是政府权力的基础,政府权力是由政权和公民的权利所派生出来的。[12]马克思主义的权力观区分了习惯的、道德的权利和法定权利,并揭示了它们与国家权力之间的关系,强调了在阶级社会中权利和权力取得的基础都是阶级斗争的产物。但是它仍然承认对于具体的政府而言,它的权力仍然是公民权利的产物。 

 2、权力的滥用和异化 

  孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[14]事实上对于权力的腐化倾向,古往今来的许多仁人志士都已经指明,阿克顿勋爵则更断言:“权力趋于腐败,绝对的权力便绝对地腐败。”现代法学家也重复着同样的道理:“对权力统治在建立和操纵社会方面的特征的观察表明,权力在社会关系中代表着能动而易变的原则。在它未受到控制时,可将它比作自由流动、高涨的能量,其效果往往具有破坏性。权力的行使,常常以无情的不可忍受的约束为标志;在它自由统治的地方,它易于造成紧张、摩擦和突变。再者,在权力不受限制的社会制度中,发展趋势往往是社会上有实力者压迫或剥削弱者。”[15]但是,既然权力本身是来自于公民的权利,而且是为公民权利服务的,那么为什么它又会反过来损害公民的权利、侵蚀国家和社会的肌体呢?这种与其设立的本来目的背道而驰的异化是如何发生的? 

  这主要是由于任何权力并不能凭空自动地作用于它的受体,来为他们谋福利,权力必然要通过人来行使,这一过程表现为国家通过其工作人员来行使公权力。而人性中的自私属性使得一些受委托掌握和行使国家权力的人将权力用作交换,这被称为“寻租”。在社会经济生活中,凡是稀缺的资源都可以在市场上转让,当这种交易被法律所允许时,交易就是合法的,而当交易被法律所禁止时,这种交易并不会消失,而是会转入“地下”,也就是通常所说的黑市。 

  权力资源的稀缺性仅仅为权力寻租提供了市场,但是权力不是物,它仅仅表现为国家意志,而意志本身是不可用于交换的。权力又是如何实现异化的呢?我国学者林?对权力的异化作了五个层面的分析,尽管她不是从寻租的角度来阐述的,但是却刚好揭示了权力为何可以用于寻租及如何寻租这一关键问题。这五个层面是: 

 (2)权力与主体相分离。公权力的实质主体是国家意志,形式主体是具体的任职者。但是公权力在行使的过程中,却有可能产生一种异化,即形式主体利用职务之便谋取私利,此时行使的是公权力,但是实际上却不是代表国家意志,而是代表任职者的意志,公权力变成了私权力。形式主体剥夺了自己原先所代表的那个实质主体的意志,使权力摆脱了原主体的控制,“而成为一种独立的、可以自由买卖或转让或赠与的物,一种索取他物的手段”。[18] 

  (3)权力与客体相分离。第一种公权力的客体在设定时都是特定的,而在行使时却有可能被任职者及新的主体视为一种可增值的商品,而向外扩张,以达到商品的增值目的。这一层面上的异化使间接的寻租成为可能,一些非公权力所直接指向的客体可以通过中介来达到寻租的目的。 

  (4)权力与职能相分离。对于权力的实质主体国家而言,权力的职能本应当是满足人民的物质文化生活需要,满足安全的需求,为以自己的权利而生成国家权力的民众谋取福利,这也是国家权力设定的初始目的。但是权力在形式主体的手中被滥用后,却发生了异化,变成了各寻租活动参与者谋取私利的工具,与原职能完全背道而驰。 

  (5)权力体系的分裂。国家公权力在行使时形成一个相互联系的权力体系,但是随着公权力与主体、客体、职务、职能的分离,这一特定的权力体系也发生分裂:抽象的公权力形式地存在着,而具体的公权力则实质性地被转移,并给私人带来利益。在形式上看公权力的形式主体仍然在一定的职位上行使着公权力,但是在实质上这个权力却已经被私人收买,国家的力量已经无法落实到实处了。[19] 

  就这样,在国家权力具体行使的过程中,由于国家不得不借助于公职人员这一中介来行使权力,而公职人员的人性之私、国家公权力资源的稀缺性以及行使权力中的异化可能性共同导致了公权力的寻租,被寻租而异化后的公权力行使就是权力滥用,它就是腐败的根源和必要条件。 

 正是由于人民是权力的唯一合法泉源,而权力在实际运用中又往往被滥用而异化,因此廉政的呼唤就成为中外古今普遍存在的现象。我国的社会主义制度是人类历史上的一种新型社会制度,然而,基于上文的分析论证和我国建国五十余年的历史证明:在社会主义国家,腐败并不会自动地消失,因为人性之私、国家权力的稀缺性和权力异化可能性仍然存在,也就是说,只要有国家权力存在,在人性之私本质的作用下,就存在着腐败的可能性。这种腐败虽然一时难以根绝,但可以通过国家的各种主动性的制度和措施来得到防范、打击加以限制和防范。我们已经论证了权力的异化和滥用趋势,因此把腐败简单地归结为封建或资产阶级的遗毒就是一种自欺欺人,应该看到,腐败与权力的自身属性有关、与人性有关!也与现行制度的某些不健全有关。当然,社会主义的本质是提高生产力水平以满足人民日益增长的社会文化生活需要,腐败与社会主义的本质是背道而驰的。但是腐败本身就是一种权力的异化,它是任何一种权力的反动,它不但违背了社会主义的本质,甚至也是与任何社会制度的国家权力的原始目的相违背的。因此,我们一定要引起高度警惕,不能因为搞社会主义就以为可以对腐败问题高枕无忧。事实上,我国的腐败问题已经相当严重,已经严重地危害到社会和政权的稳定,严重危害到经济的发展和繁荣。 

  衡量各国的腐败程度是一个比较复杂的问题,如果从国际大背景的角度看,中国的腐败问题是比较严重的。在反腐败国际组织中,“国际透明组织”有着举足轻重的地位和影响。它是目前世界上唯一专以反腐败为目的的非政府国际组织。这个组织从1995年起,每年年底发布一期清廉指数(CPI),俗称“腐败排行榜”,它将各国家和地区按得分多少排列次序。“得分”是10分制:10分表示高度清廉,0分表示极端腐败。中国在历年的清廉指数上的名次与得分情况见下表: 

  清廉指数(CPI)中国排名得分表:[20] 

  年份 测评国家(地区)数 中国排名序次 中国得分 

 1995年   41个       第40名    2.16 

 1996年   54个       第50名    2.43 

 1997年   52个       第41名    2.88 

 1998年   85个       第52名    3.5 

 该表中显示,我国的清廉状况与较好的国家相比,排名除1997年比1996年有进步外是逐年下降的,但是如果与清廉状况较差的国家相比,也就是说从下往上数的话,排名是逐年上升的。这里面的主要因素是加入了新参加测评的国家,而新加入的参评国家大多数是落后国家,腐败状况相对较严重的较多,所以不能认为我国在国际上的清廉排名与下面的比有上升就盲目乐观。但另一方面,从我国的得分情况来看,趋势还是逐年上升的(除1999年比1998年退步0.1分,可以认为基本持平外),说明我国的反腐败努力还是有作用和有成效的,尽管作用和效果都不够明显,清廉程度上升速度还不够快。 

  国际透明组织还在1999年专门设计了行贿指数(BPI)来对19个主要出口国家和地区在海外的行贿情况,根据进口商的感受作出评判,并委托盖洛普国际机构(GIA)在14个主要新兴市场国家和地区进行调查评出分数。行贿指数也是10分制,10表示完全没有行贿,0表示行贿极其普遍和严重。结果瑞典得分为8.3分,为最佳,前三名是瑞典、澳大利亚(8.1分)、加拿大(8.1分)。而中国(包括香港)在19个国家和地区中排名最后,得分为3.1分,最后三名是台湾(3.5分)、韩国(3.4分)、中国(包括香港)。[21] 

  而若按照瑞士洛桑管理学院公布的《

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